土地出让金与房地产税或将共存

来源：经济参考报


      只要土地作为市场要素资源有价值和市场价格，那么，增加任何地方税，客观上都不足以让地方政府从土地财政收入中离场。从政府财务视角看，任何急于摆脱土地与房地产相关税费作为财力来源的仓促做法，都值得商榷。
     思考房地产税改革与土地出让金转型问题，还得回到公共政策制定与运行的基本逻辑———即公共产品与服务的有效供给。基于公共产品与服务的融资需求的土地相关税费政策，才是我们的理性选择。
     应该确立稳定宏观税负的改革总思路，解决地方公共支出财力来源，不让地方财政出问题，确保土地与房地产相关税费总收入规模大致不变或稳中有降。逐步形成地方理解、民意支持和社会认可的舆论环境，方才有助于这项改革的顺利推进。
     房地产税改革已被作为税制改革的突破口之一，列为了今年的工作重点。各方面关心的问题主要集中在两个方面：其一，房地产税的征收范围、税率多少和征管方式；其二，与房地产税高度相关的土地出让金如何转型。第一个问题，涉及税制设计与人们的利益直接关联，属于微观层面的政策设计。第二个问题，牵涉到财政体制与土地管理模式，属于中观乃至宏观层面的制度安排。
     我国未来房地产税的税负高低与现在土地出让金规模直接关联，房地产税能不能成为地方公共产品与公共服务的可靠资金来源，与土地制度、土地市场、财政体制等改革密不可分，房地产税改革与土地出让金转型脱离不了全面深化改革的时代背景。这当中，土地出让金如何转型，成为理解和把握房地产税改革的关键环节。
     土地出让金与房地产税能不能共存
     土地出让金是对土地使用权转让进行价值报偿的一种制度探索。为了适应对外开放的需要，经国务院批准，深圳市于1987年12月1日首次公开拍卖了一宗开发土地出让50年使用权。1988年《宪法》修改，增加了“土地使用权可以依法转让”，当年《土地管理法》修订。至此，土地出让金制度基本确立。
     客观看，我国现行土地出让金制度大部分借鉴了香港特别行政区的制度设计。香港的土地出让金与房地产税又是怎样一个运行状态呢？
     回归之前，香港全境的土地所有权归英王。土地转让过程的实质是土地使用权的转移。土地出让金是土地使用权的租金，分为年租和批租两种形式。土地使用权转让获得的土地出让金进入政府收入体系，成为港英政府应付公共支出不可或缺的财力来源。但只靠出让土地使用权来获取财力的办法，也不是维持公共支出的长久之计。香港又寻找如何借助土地来获取可持续的财政收入来源。真正意义的房地产税，被提上议事日程，其名称叫“物业税”。简言之，这是一种以物业单元为税基的税制安排。
      这一制度设计的逻辑有香港特色，也有现实需要。但应该注意到香港设置物业税的独有制度环境与社会基础。首先，香港法制程度较高，监管严格。土地使用权转让虽属于批租或年租性质，但租赁期间的土地权益保障完备。其次，香港物业税的评估讨论多年，社会共识强，组织冲突不大。与之匹配，物业税征收建立在个人财产、收入与信用登记完备基础上，税收管理盲区也比较小，征管难度低。最后，香港毕竟是一个地区，其社会福利水平均等化程度高，且没有人口大规模迁徙与二元土地结构等现实问题。
      总的来看，香港的土地出让金与物业税处于并行状态，此政策基于其独有的管理机制、配套措施与民意的结果。我们在学习借鉴香港经验之时，不能完全照搬，应有所调整。
      什么情况下只有房地产税而没有土地出让金呢？
典型的代表是美国。美国房地产税实行普遍征收原则，并以评估价值为基准。这就是说，美国房地产没有不交税的，而征税依据是房产价值。土地和房产作为一体，实施整体征税。美国土地私有源自建国之初，各级政府占有土地比重不高，土地出让大多是社会层面的经济活动。这样的制度设计既考虑到了政府不掌握大多数土地，土地市场多由市场自发交易形成的背景，也考虑到了美国房地产及土地市场相对成熟，价格波动小，居民或企业收入现金流与拥有房产较为匹配，直接税(财产税和所得税)征管制度完备。
      我国现在房价地价持续波动，直接税征收环节困难，居民与企业拥有的房产价值与收入不一定匹配，一般收入群体拥有的回迁房或福利房价值，近年来已屡次翻番，但家庭收入不高。美国房地产税制度能不能大部分被借鉴到中国，特别是普遍征收原则？值得全面细致地研讨。

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